A juicio de los comparecientes, los retrasos en la resolución de los expedientes de autorización de apertura de oficinas de farmacia viene siendo práctica habitual de los Colegios Oficiales de Farmacéuticos, propiciado, entre otras circunstancias, por las solicitudes de interesados aparentes que ya tienen establecimiento abierto; también denuncian la exigencia de sumas de dinero por parte de algunos Colegios, sin existir cobertura legal para ello. Asimismo estiman restrictiva la ratio número de habitantes/oficina de farmacia, y consideran que el sistema actual permite una excesiva especulación en los traspasos. Aluden asimismo a la falta de regulación de los supuestos en que deberá existir más de un licenciado al frente de una oficina de farmacia.

Al lado de estas genéricas denuncias se han recibido, además, quejas concretas por actuación presumiblemente irregular de determinados Colegios Provinciales de Farmacéuticos, al resolver las solicitudes de autorización de apertura de farmacias.

En el inicio de nuestra investigación (en la que se ha prescindido de toda valoración sobre la conveniencia y oportunidad de la intervención administrativa en el sector, o su alternativa opuesta, es decir, la libertad de apertura y transmisión de aperturas de farmacia) pudimos comprobar que los problemas de establecimiento derivaban en gran medida de Real Decreto 909/1978, de 14 de abril, por el que se regula el establecimiento, transmisión o integración de oficinas de farmacia, y de la Orden del Ministerio de Sanidad de 21 de noviembre de 1979, dictada en desarrollo de dicho R.D., normas cuya aplicación, tanto en cuestiones de fondo como en las relativas al procedimiento de tramitación de solicitudes que en ellas se establece, han dado lugar a una elevada litigiosidad en los últimos años, y que, no obstante, han seguido rigiendo en nuestra Comunidad Autónoma en defecto de normas propias, tras haber asumido las competencias en la materia de acuerdo con las previsiones del Estatuto de Autonomía de Castilla y León.

A) Como cuestión previa, veamos a algunos aspectos del marco normativo actual relativo a las oficinas de farmacia, no sin antes destacar que deben tenerse presentes dos planos diferentes: de un lado el que hace referencia al régimen jurídico que disciplina los aspectos sustantivos o materiales de la apertura de oficinas de farmacia; de otro, el relativo a aspectos procedimentales.

El Real Decreto 909/1978, de 14 de abril, se dicta "de conformidad con la base decimosexta de la Ley de Sanidad Nacional de 25 de noviembre de 1944" (art. 3). Recordemos que en virtud de la citada base "queda regulado y limitado en todo el territorio nacional el establecimiento de oficinas de farmacia". El Tribunal Constitucional, en Sentencia nº 83 de 27 de julio de 1984, ha declarado que esta base es constitucionalmente legítima en cuanto dispone que queda regulado y limitado en el territorio nacional el establecimiento de oficinas de farmacia, pero es contraria a la Constitución en cuanto habilita al Gobierno para establecer libremente por vía reglamentaria esta regulación y limitación, por lo que deberá entenderse derogada, si bien, la derogación de la norma legal cuestionada no entraña por sí misma la invalidez de las normas reglamentarias dictadas hasta el presente a su amparo.

Así pues, es clara la reserva de Ley que debe observarse en la ordenación de los aspectos sustantivos de la apertura de oficinas de farmacia, tanto por el legislador estatal como por el autonómico, ya que de acuerdo con el art. 149.1.16ª CE, la legislación sobre farmacias no está sometida a título de competencia exclusiva del Estado, sino al de competencias concurrentes, de tal modo que al Estado corresponde dictar la legislación básica, y a las Comunidades Autónomas con competencias de ordenación farmacéutica, el desarrollo legislativo.

La legislación básica del Estado no es otra que la contenida en la Ley General de Sanidad _Ley 14/1986, de 25 de abril, Capítulo V (arts. 95 a 103) y, especialmente, en la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del Medicamento.

El art. 88.1. (norma básica, según el art. 2.2) de esta última Ley señala que las Administraciones sanitarias con competencias en ordenación farmacéutica realizarán la ordenación de las oficinas de farmacia con arreglo a los criterios generales que en dicho precepto se establecen.

El Estatuto de Autonomía de Castilla y León, en su art. 27. Uno. atribuye competencias de desarrollo y ejecución de la legislación del Estado en materia de sanidad e higiene; promoción, prevención y restauración de la salud (núm. 1), y en su cumplimiento se ha promulgado la Ley 1/1993, de 6 de abril, de Ordenación del Sistema Sanitario en Castilla y León.

Las mismas competencias de desarrollo y ejecución corresponden a la Comunidad en materia de defensa del consumidor y usuario, de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general y la política monetaria del Estado y con las bases y coordinación general de la Sanidad, en los términos dispuestos en los arts. 38, 131 y en los números 11, 13 y 16 del apartado 1 del art. 149 CE (art. 27.Uno.8 del Estatuto de Autonomía).

Por su parte, el art. 28.10 del Estatuto atribuye a la Comunidad de Castilla y León competencias de ejecución en materia de productos farmacéuticos.

Además, no es cuestión irrelevante que la Junta de Castilla y León, al asumir competencias en la materia que nos ocupa, no dejara sin efecto la aplicación de la Resolución de la Dirección General de Ordenación Farmacéutica del Ministerio de Sanidad de 30 de noviembre de 1978, por la que se delegó en los Colegios Oficiales de Farmacéuticos la competencia decisoria de los expedientes de autorización, cesión traspaso o venta, traslado de local y refundición de instalaciones de oficinas de farmacia, así como la Orden del Ministerio de la Gobernación de 3 de julio de 1974, relativa a la vía de recurso de alzada ante el Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos frente a los acuerdos adoptados por los Colegios Oficiales en los expedientes citados. Antes al contrario, los gobiernos que se han venido sucediendo han dado por válida una delegación de competencias que se compadece mal con los principios en los que se basa el nuevo Estado de las Autonomías inaugurado con la Constitución de 1978.

B) Solicitada la pertinente información a la Consejería de Sanidad y Bienestar Social, este órgano manifiesta que a partir de la reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla y León, por Ley Orgánica 11/1994, de 24 de marzo, la Junta de Castilla y León se plantea iniciar el desarrollo normativo correspondiente, y, en consecuencia, se presentará a las Cortes de Castilla y León, en esta legislatura, un Proyecto de Ley de Ordenación Farmacéutica en el que se está trabajando desde hace tiempo en la Consejería de Sanidad y Bienestar Social.

En relación con la concreta cuestión de la excesiva demora en la resolución de las solicitudes de autorización de apertura de farmacia, la Consejería invoca el Decreto de la Junta de Castilla y León 183/1994, de 25 de agosto, en cuya virtud la falta de resolución expresa de los procedimientos de autorización de instalación, cesión, traspaso, venta, traslado de local e integración de oficinas de farmacia tiene efectos desestimatorios si no se hubiera dictado resolución expresa en el plazo de seis meses. Se invoca asimismo la Resolución de 30 de noviembre de 1978, de la Dirección General de Ordenación Farmacéutica, por la que se delega en los Colegios Oficiales de Farmacéuticos la competencia decisoria en los expedientes de nuevas aperturas, cesión, traspaso o venta y traslado de local de las oficinas de farmacia, así como en los casos de fallecimiento del farmacéutico titular.

Sin embargo, a lo largo de nuestra investigación fue cobrando cuerpo la idea de que, con ser necesaria y urgente la regulación del sector mediante norma con rango de Ley, no era preciso esperar a la promulgación de ésta para abordar la regulación de aquellas cuestiones de competencia y procedimiento que podían contribuir de manera inmediata a un cambio sustancial en el procedimiento de expedición de las autorizaciones de apertura de oficinas de farmacia, sino que podían ser abordadas inmediatamente por el Gobierno de nuestra Comunidad, contribuyendo así a corregir, tanto la desconfianza de los farmacéuticos no establecidos sobre transparencia, eficacia y objetividad de los entes llamados a resolver sus peticiones, como el malestar manifestado expresamente ante esta Institución por algunos Colegios Oficiales de Farmacéuticos, al tener que tramitar y resolver un elevado número de expedientes sin contar con la necesaria infraestructura y suficientes recursos económicos, y, en suma, la aplicación restrictiva en unos casos, errónea en otros, del procedimiento contenido en el R.D. 909/1978 y normas dictadas en desarrollo del mismo.

Por otra parte, El Defensor del Pueblo, en sus sucesivos informes a las Cortes Generales, ha venido llamando la atención sobre la inadecuación del sistema en vigor en orden a la apertura de establecimientos farmacéuticos, necesitado a su juicio de un nuevo marco jurídico en el que, con prevalencia del interés público y en atención al carácter esencial del servicio farmacéutico, se eliminen las actuales restricciones "en la línea de los principios "pro apertura" y "pro libertate", en los que se basa la abundante y uniforme jurisprudencia del Tribunal Supremo" (informe anual del Defensor del Pueblo a las Cortes Generales, 1991).

C) El mismo día en que el resultado de nuestra investigación había finalizado y nos disponíamos a poner en conocimiento de la Consejería de Sanidad y Bienestar Social la resolución recaída en estos expedientes, el Boletín Oficial del Estado de 18 de junio de 1996 publicaba el Real Decreto_Ley 11/1996, de 17 de junio, de ampliación del servicio farmacéutico a la población, que lejos de alterar el resultado de nuestras conclusiones, en su art. 2 venía a confirmar la necesidad de alterar sustancialmente el régimen de competencia y procedimiento establecidos en el R.D. 909/1978.

En consecuencia, con fecha 19 de junio dirigimos a la Consejería de Sanidad y Bienestar Social la siguiente exposición de las deficiencias más relevantes que a nuestro juicio se han venido produciendo, así como las medidas que esta Institución proponía para su corrección:

"Primera.- De las actuaciones realizadas hasta la fecha se desprende que los Colegios de Farmacéuticos de la Comunidad no han observado, en los procedimientos de autorización de oficinas de farmacia, los principios rectores de la actuación de las administraciones públicas, acordes con la Ley de Procedimiento Administrativo _la anterior de 17 de julio de 1958, y la actual de 26 de noviembre de 1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC).

Y ello pese a que dichos principios son de obligado cumplimiento por los Colegios de Farmacéuticos en cuanto, como sucede en la materia objeto de la presente, han venido ejercitando potestades que corresponden a la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, en virtud de nuestro Estatuto de Autonomía (art. 27.1.), y tempranamente atribuidas a ésta por la Administración del Estado mediante Real Decreto 2559/1981, de 19 de octubre, y más tarde por Real Decreto 1783/1985, de 11 de septiembre.

Segunda.- Merece ser resaltado, como denominador común al contenido de las quejas que se tramitan ante esta Institución, el excesivo e injustificado retraso en resolver las solicitudes formuladas, rebasando con mucho el plazo máximo de seis meses establecido actualmente en el artículo único, número 16 del Decreto de la Consejería de Presidencia y Administración Territorial 183/1994, de 25 de agosto, y antes en el art. 61, en relación con el 94, ambos de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958.

Frente a esta situación, ocioso es destacar que el efecto del transcurso del plazo sin que recaiga resolución _entender desestimada la solicitud y abierta la vía de recurso administrativo en estos procedimientos_ no pasa de ser un escaso, si no nulo remedio de carácter formal, en cuanto, además de dejar imprejuzgada la cuestión de fondo, la Ley actual impide dictar la pertinente resolución una vez solicitada la certificación de acto presunto, o transcurrido el plazo de veinte días con que cuenta la Administración para emitirla, de conformidad con el art. 44.2 y 3, último párrafo, LRJPAC, por no mencionar las dificultades que plantea el nuevo régimen de actos presuntos en los procedimientos de naturaleza semejante al de apertura de farmacias, denominados por algún sector doctrinal «procedimientos triangulares» en atención a los contrapuestos intereses de quienes en ellos participan.

Tercera.- Sin entrar en detalles, y advirtiendo que algunos Colegios han cesado en ella a raíz de las recomendaciones efectuadas por el Defensor del Pueblo, es preciso referir la anómala práctica colegial consistente en exigir a los interesados que solicitan la apertura de oficinas de farmacia el pago anticipado de cantidades destinadas a atender los «gastos de tramitación» de los correspondientes expedientes, vulnerando así el tradicional principio de gratuidad del procedimiento administrativo, pese a la unánime jurisprudencia del Tribunal Supremo declarando que tales percepciones deberán ampararse en precepto legal, de conformidad con el art. 133 CE, no siendo lícito invocar a tal fin la Ley de Colegios Profesionales, que ampara el establecimiento de cuotas colegiales pero no guarda ninguna relación con la actividad delegada de la Administración que se ha venido desarrollando en este caso.

Este modo de actuar evidencia que no ha existido distinción entre la actividad privada de los Colegios _de la que es manifestación la facultad de sus órganos de gobierno para fijar las percepciones exigibles a sus colegiados, como cuotas que por su naturaleza no constituyen exacciones públicas ni se encuentran sometidas al principio de legalidad tributaria_, y lo que es actividad delegada de la Administración, y por tanto de naturaleza pública.

Cuarta.- Con ser motivo de honda preocupación lo dicho hasta aquí, resulta aún más alarmante que algunos Colegios, en frontal oposición al principio «pro actione» inspirador de los procedimientos administrativos, no hayan procedido a instruir los expedientes de apertura cuando los interesados no cumplimentan el requerimiento de provisión de fondos ya aludido, sin base legal que habilite para adoptar tal acuerdo. En efecto, aun tratándose de los gastos previstos en el art. 81.3. LRJPAC, no existe norma legal que dé cobertura a medida tan drástica, pues no es lícito confundir la facultad que confiere este precepto con la contenida en el art. 71.1 de la misma Ley, que se refiere al archivo de las actuaciones cuando el interesado no cumplimente aquellos trámites indispensables para dictar resolución en cuanto al fondo del asunto.

No existe, insistimos, base legal para condicionar la iniciación de los procedimientos de apertura de oficina de farmacia al pago de cuota alguna, ni se justifica, en consecuencia, la paralización de la tramitación de las solicitudes formuladas por el hecho de no haber abonado las cantidades exigidas al efecto.

Quinta.- Como V.E. sin duda conocerá, el sistema de autorización para la instalación de oficinas de farmacia regulado en el Real Decreto 909/1978, de 24 de abril, ha permitido a los farmacéuticos ya establecidos, sin límite alguno, participar en el procedimiento iniciado por otro interesado, dando lugar a la tramitación acumulada en un único expediente en el que, una vez dictada la correspondiente resolución a favor de aquel que alcanza mayor puntuación, se van alternando sucesivas renuncias y autorizaciones de los siguientes mejor puntuados, farmacéuticos con oficina abierta que dejan transcurrir al máximo los plazos fijados para la tramitación del expediente de instalación, establecimiento y apertura, que se sustancia de forma separada de acuerdo con la Orden Ministerial de 21 de noviembre de 1979 _pese a que, en su mayor parte, esta norma ha sido tachada de ilegal por el Tribunal Supremo_, demorando así durante años la apertura de la oficina de farmacia, y a cuyo amparo quedan impunes los perjuicios que tal retraso origina, no sólo al verdadero interesado en la apertura del establecimiento, sino a los ciudadanos que residen en la localidad o zona donde se pretende instalar la farmacia. Se hace por ello imprescindible la adopción de las normas que, acabando de plano con esta situación, respondan de forma real a los principios de concurrencia competitiva, mérito y capacidad enunciados en el art. 2.3 del Real Decreto_Ley 11/1996, de 17 de junio _no incompatibles con el legítimo derecho a la movilidad profesional_, complementadas con alguna medida que obligue a responder a quien resulte autorizado, con el fin de dificultar la comparecencia de «interesados aparentes», de las consecuencias de su renuncia a la licencia de apertura obtenida.

Sexta.- Al cumplimentar mi petición de informe se refería V.E. a la Resolución de la Dirección General de Ordenación Farmacéutica del Ministerio de Sanidad de 30 de noviembre de 1978, por la que se delegó en los Colegios Oficiales de Farmacéuticos la competencia decisoria en la materia que nos ocupa, y debemos recordar ahora que dicha Resolución declaró asimismo subsistente la Orden del Ministerio de la Gobernación de 2 de julio de 1974, relativa a la competencia del Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos para conocer y resolver los recursos administrativos interpuestos contra los acuerdos adoptados por los Colegios Oficiales.

Es lógico concluir que el juego de dichas delegaciones ha propiciado que la Administración de la Comunidad Autónoma haya permanecido casi por completo desvinculada de cuantas cuestiones vengo planteando en el presente escrito, pese a haber asumido desde hace tiempo competencias en relación con la autorización de establecimiento de oficinas de farmacia, y más recientemente en materia de Colegios Profesionales, aceptando así la adecuación y conveniencia de dichas delegaciones, dictadas por la única Administración que entonces ostentaba la potestad para acordarla.

Esta situación, que sin duda podía haberse corregido con anterioridad con la simple técnica de la avocación competencial _el Tribunal Supremo ha considerado la medida adoptada por la Comunidad Autónoma de Extremadura perfectamente ajustada a Derecho, en sentencia de 10 de mayo de 1989 (R. Aranzadi 3856)_, no puede mantenerse a la luz del Real Decreto_Ley 11/1996.

Sólo si esa Consejería comienza a ejercitar desde ahora la competencia para resolver los procedimientos de apertura de oficinas de farmacia, incluida la vía de recurso administrativo, dejando expresamente sin efecto la aplicación de la Resolución de la Dirección General de Ordenación Farmacéutica de 30 de noviembre de 1978, se corregirá la pérdida de confianza en la Administración que _preciso es decirlo sin rodeos_, en cuanto a apertura de oficinas de farmacia se refiere, tiene su causa en el ejercicio de esas competencias por los Colegios Oficiales.

Séptima.- Conviene finalmente detenerse un instante a reflexionar sobre los medios legales para exigir responsabilidad a los Colegios de Farmacéuticos por las irregularidades que se han puesto de manifiesto en los precedentes ordinales, bien por los interesados, bien por la Administración de la Comunidad, como último mecanismo que llegara a obligar a aquéllos a la estricta observancia de todas y cada una de las reglas aplicables a los procedimientos concernientes a oficinas de farmacia. La respuesta es sencilla: no existe previsión legal en este sentido (salvo la hipotética vía de responsabilidad patrimonial por funcionamiento anormal de los servicios públicos). No caben, desde luego, medidas coactivas que se puedan inferir de los principios organizativos generales, puesto que los Colegios Oficiales no se encuentran vinculados a la Administración mediante una relación orgánica de subordinación, ni resultan de aplicación los preceptos de la LRJPAC que prevén sanciones disciplinarias por el incumplimiento de las normas contenidas en dicha Ley. En este sentido considero que la decisión de dejar sin efecto lo dispuesto por el art. 9 del Real Decreto 909/1978, de 4 de abril, en cuanto encomendaba a los Colegios de Farmacéuticos la instrucción y propuesta de resolución de los procedimientos a que se refiere dicho artículo, atrayéndola para sí, no hubiera sido sino manifestación del ejercicio de las potestades que, en las materias de su competencia, corresponden a esa Administración, y para las que cuenta con la infraestructura necesaria.

Tal decisión ha sido suplida por el Real Decreto_Ley 11/1996, de 17 de junio (art. 2.1: «corresponde a las Comunidades Autónomas la tramitación de los expedientes de autorización de apertura de las oficinas de farmacia»), en cuya virtud los Colegios Oficiales de Farmacéuticos de Castilla y León han perdido la competencia atribuida en el R.D. 909/1978.

Cuantas cuestiones se han expuesto cobran sin duda mayor relevancia tras la vigencia del art. 2 del Real Decreto_Ley 11/1996, de 17 de junio, y justifican sobradamente las razones que en el presente caso llevan al Procurador del Común de Castilla y León a ejercer las funciones que en defensa de los derechos individuales y colectivos de los ciudadanos y de tutela del ordenamiento jurídico de Castilla y León le atribuye la Ley 2/1994, de 9 de marzo. Por ello, y de acuerdo con los arts. 1.1 y 19 de la misma,

RESUELVO

- Efectuar Recomendación Formal a la Consejería de Sanidad y Bienestar Social de la Junta de Castilla y León, a fin de que, además de comenzar a ejercitar la competencia que legalmente le corresponde en materia de otorgamiento de autorizaciones de apertura de oficinas de farmacia, deje expresamente sin efecto la Resolución de la Dirección General de Ordenación Farmacéutica de 30 de noviembre de 1978, y, conforme a la habilitación contenida en el art. 2 del Real Decreto_Ley 11/1996, de 17 de junio, dicte las normas reguladoras del procedimiento aplicable a dicha materia en nuestra Comunidad Autónoma, a la mayor brevedad.

- Sugerir la conveniencia de establecer un baremo de méritos a aplicar a los farmacéuticos interesados en los procedimientos de autorización de apertura de oficinas de farmacia que impida en lo sucesivo los métodos denunciados en la consideración quinta de este escrito, disponiendo asimismo la obligación de que el solicitante seleccionado afiance la apertura de la oficina de farmacia, con pérdida de la garantía en otro caso.

Esta es mi resolución, y así la hago saber, con el ruego de que me manifieste la aceptación de la Recomendación y la Sugerencia realizadas o, en su caso, el rechazo motivado de la misma."

D) La Consejería de Sanidad y Bienestar Social, en escrito que tuvo entrada en esta Institución el 13 de noviembre de 1996, manifestó, en relación con la resolución que antecede, lo siguiente:

"...La Junta de Castilla y León está elaborando la normativa necesaria para su correcto desarrollo (del Real Decreto Ley 11/1996, de 17 de junio, de ampliación del servicio farmacéutico a la población), que en las circunstancias actuales se concreta en la elaboración, por parte de esta Consejería de Sanidad y Bienestar Social, de un proyecto de Decreto en el que, entre otros, figuran los siguientes contenidos:

- Ejercicio de las competencias asumidas por esta Comunidad Autónoma en materia de autorizaciones de oficina de farmacia, mediante los órganos y servicios correspondientes de la Consejería de Sanidad y Bienestar Social.

- Se contempla, asimismo, modificaciones en el procedimiento de autorización, imponiendo criterios de transparencia, mérito y capacidad mediante la oportuna aplicación de un baremo de méritos, así como la posibilidad de fianzas para garantizar un desarrollo adecuado de las actuaciones, evitando solicitudes especulativas e interesadas.

- Asimismo se realiza una ordenación territorial de las oficinas de farmacia según las necesidades sanitarias y sociales.

Estas medidas quieren provocar una modificación del actual sistema de adjudicación excesivamente costoso y complejo.

Por todo lo anteriormente y en la medida en que el proyecto de Decreto citado sea aprobado por la Junta de Castilla y León con los contenidos sucintamente referidos, nos complace manifestarle la aceptación de la Recomendación y Sugerencia realizadas, en los términos anteriormente expuestos".

Si formalmente debemos entender que la Consejería de Sanidad y Bienestar Social ha respondido favorablemente a nuestras propuestas, en la práctica seguimos a la espera de la norma reglamentaria anunciada, más urgente si cabe tras el Real Decreto Ley 11/1996, de 17 de junio, puesto que la situación que se ha producido con su entrada en vigor ha llenado de incertidumbre a los profesionales afectados en cuanto al órgano llamado a tramitar y resolver sus peticiones, tanto las que se encontraban pendientes de resolución al tiempo de cambio normativo, como las formuladas con posterioridad.

La perentoria necesidad de un nuevo régimen jurídico que supere las injustas situaciones que se han venido produciendo bajo la vigencia de estas normas, ha sido suficientemente resaltado en dicho epígrafe. No obstante, consideramos dignos de mención separada los hechos que a continuación se comentarán, sobre todo por la actitud de los Colegios Oficiales de Farmacéuticos de Burgos, Zamora y Salamanca.

4.3.1. Este expediente concierne a la resolución dirigida al Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valladolid, debida a la exigencia de cantidades a los solicitantes de autorización de apertura de oficinas de farmacia, como requisito para tramitar el correspondiente procedimiento.

En el informe emitido por el Colegio Oficial de Farmacéuticos a solicitud de esta Institución, se nos manifestaba, en síntesis, que, en efecto, el Colegio venía solicitando la cantidad de 100.000 pesetas como cuota colegial _aprobada en Asamblea General_ y en concepto de provisión de fondos para atender a los gastos que la tramitación de estos expedientes conlleva (publicación en el BOP o práctica de pruebas que se soliciten), de acuerdo con el art. 2.3 de la O.M. de 21 de noviembre de 1979 y con el art. 81.3 LRJPAC, practicando liquidación detallada de los gastos habidos, una vez finalizado el expediente. Nos indicaba asimismo que esta práctica era sancionada como correcta por Sentencias del Tribunal Supremo de 17 de junio de 1990 y 14 de febrero de 1994.

El contenido de nuestra resolución se basó en las siguientes consideraciones:

"Primera.- Analizadas las sentencias en las que se basa esa corporación para la exigencia de la cantidad de 100.000 pesetas como cuota colegial, a satisfacer en concepto de provisión de fondos para atender a los gastos de tramitación de los expedientes de apertura de farmacia en esa provincia, así como el resto de la documentación que, referida a los años 1993, 1994 y 1995, obra en el expediente, no cabe sino concluir que la referida práctica colegial no resulta ajustada a Derecho.

Ante todo es preciso resaltar lo señalado por la Sentencia del Tribunal Supremo _Sala 3ª_ de 19 de septiembre de 1991, que, al resolver una vez más en relación con la tan controvertida cuestión de la apertura de oficinas de farmacia, apela a sus pronunciamientos anteriores sobre «la necesidad de interpretar la doctrina jurisprudencial en su conjunto y en su contexto y no con invocaciones aisladas y fragmentarias de lo que a cada parte resulte favorable» (F.J. Tercero).

En este sentido no cabe inferir de la Sentencia de 14 de febrero de 1994 que existe habilitación para la exacción de las cantidades a que me vengo refiriendo, por el hecho de que en ella se afirme (F.J. Segundo), con cita del art. 6.3.f) de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales, que las cuotas y otras percepciones se refieren a la relación o función de los Colegios respecto a sus colegiados, no pudiendo en los Estatutos y Acuerdos Colegiales imponer obligaciones a las personas ajenas a los Colegios.

Antes al contrario, dicho pronunciamiento debe ponerse en relación con las sentencias de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 19 de junio, 19 de noviembre de 1990 y 27 de enero de 1993, entre otras, que han establecido, de forma clara y tajante, la improcedencia de las exacciones que nos ocupan. Y ello por cuanto, como señala la última de las sentencias citadas _tras analizar el carácter de la actividad de los Colegios Oficiales de Farmacéuticos que da lugar a la percepción de cantidades por este concepto, la naturaleza del ingreso y la base o fundamento legal de la exigencia del mismo_, estamos en presencia de una actividad administrativa de carácter público que se rige por el Derecho público, debiendo llegar a la conclusión, según la vigente Ley General Tributaria, de que la percepción de cantidad por servicio administrativo debe calificarse como una tasa, cuya exigencia «no viene motivada ni se halla amparada en precepto legal alguno del Estado, Comunidad Autónoma y Corporación local, y por ello no es conforme con lo dispuesto en el art. 133 CE, sin que pueda aducirse que esa exigencia dimane de los gastos que pueda originar legítimamente el expediente» (STS. 19-11-1990) .

Segunda.- En estrecha conexión con lo que se acaba de decir, debe resaltarse que ni siquiera admite el Tribunal Supremo que tal exigencia pueda basarse en la necesidad de compensar ciertos gastos _como los derivados de la inserción de anuncios en Diarios Oficiales_, ni que la actuación colegial encuentre su correlativo en el ordenamiento (entonces el art. 90 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958), toda vez que «ni los Colegios llevan a cabo una liquidación de gastos, ni se limitan a cobrar la percepción cuando hay que practicar una prueba determinada. Por el contrario se trata de una cantidad a tanto alzado que se percibe como contraprestación por la tramitación del expediente, cantidad que, como se ha dicho, es inequívocamente una tasa.»

Esta doctrina es perfectamente aplicable a la actuación seguida por ese Colegio, toda vez que no puede calificarse de verdadera liquidación la que, sin más justificación ni detalle, se refiere a «práctica de prueba», o incluye conceptos tales como «material de Oficina», «acuerdo de la Junta de Gobierno», «advertencia de archivo», «informe al recurso de alzada»..., partidas éstas cuya exigencia debería venir autorizada por norma con rango de ley, bien entendido que su naturaleza es distinta a la de las cuotas y otras percepciones a cuya fijación estatutaria autoriza el art. 6.3. f) de la Ley de Colegios Profesionales citada.

Tercera.- Por otra parte, y aun admitiendo que, de acuerdo con el art. 81.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la Administración pueda exigir cantidades en concepto de anticipo de gastos, a resultas de la liquidación posterior _que en todo caso manda dicho precepto que se practique uniendo los comprobantes que acrediten la realidad y cuantía de los mismos_ es preciso resaltar que para su exigibilidad es necesario un doble requisito: a) que los gastos tengan su origen en la práctica de pruebas solicitadas por interesado; b) que la Administración no venga obligada a soportarlos.

Al no tratarse del supuesto de práctica de prueba contemplado en el artículo que se acaba de citar, no es posible la exigencia anticipada de cantidad alguna, por lo que hace al cumplimiento del trámite de información pública en los expedientes de apertura de farmacia por la inserción de anuncios en el Boletín Oficial de la Provincia y en alguno de los periódicos de mayor circulación (requisito de publicidad establecido en SS. T.S. de 23 de marzo y 21 de septiembre de 1993 que, preciso es insistir, en absoluto vienen a justificar la exigencia de provisión de fondos a los interesados en el procedimiento).

Sirve de apoyo a esta afirmación el art. 2.3 de la O.M. de 21 de noviembre de 1979, al establecer que los gastos que origine la publicación de tal anuncio «serán costeados por el farmacéutico o farmacéuticos a quienes se conceda la autorización», previsión que obliga, obviamente, a practicar la oportuna liquidación una vez resuelto el expediente, bien a quien resulte adjudicatario, bien, en caso de que no proceda el otorgamiento de la autorización, a quien lo inició.

Cuarta.- Finalmente debo referirme a la cuestión más importante de cuantas se derivan de la práctica colegial que ha motivado el presente expediente, y que no es otra que la advertencia de archivo de las solicitudes de apertura de oficina de farmacia, para el caso en que los interesados no lleven a efecto al provisión de fondos exigida, y que se fundamenta en los arts. 42.1 LRJPAC y 1º.3 de la O.M. de 21 de noviembre de 1979.

No procede ahora entrar en consideraciones doctrinales sobre las diferentes formas de terminación del procedimiento administrativo _arts. 87 a 92 LRJPAC_ y su relación con otras instituciones y principios del ordenamiento jurídico, pero sí resaltar que el Tribunal Supremo, en Sentencia de 18 de noviembre de 1986, ha sentado como doctrina inequívoca que «sólo puede entenderse que se aplica correctamente (la caducidad o perención del procedimiento administrativo) cuando, de una parte, se formula declaración expresa (...) y de otra, cuando el requerimiento al particular contenga un mandato dirigido a éste para que realice una actividad que sea requisito sine qua non para resolver», doctrina recogida en el actual art. 92 LRJPAC, en cuanto expresamente impide la adopción del acuerdo de caducidad, cuando los trámites a cumplimentar por el interesado no sean indispensables para dictar resolución. O dicho de otro modo, y según la misma sentencia, la Administración no puede aplicar estos mecanismos a cualquier inactividad del particular, «sino sólo a aquéllas que realmente impidan entrar en el fondo del asunto.»

Ni la previsión contenida en el art. 71 LRJPAC, ni la del art. 1.3 de la O.M. de 21 de noviembre de 1979 se refieren a la provisión anticipada de fondos que nos ocupa, sino a la subsanación de la ausencia de requisitos _los del art. 70 LRJPAC_ o a la «aportación de los documentos preceptivos» (art. 71.1 de la misma Ley), en este caso los enumerados en el art. 1. 1 de la O.M. ya citada, y ninguno más.

Y es que, como se ha apuntado más arriba, es preciso deslindar claramente lo que es actividad privada de los Colegios, y de la que es manifestación la facultad de sus órganos de gobierno para fijar las percepciones exigibles a sus colegiados _que por su naturaleza no constituyen exacciones públicas ni se encuentran sometidas al principio de legalidad tributaria_, de lo que es actividad delegada de la Administración, debiendo subrayar que la exigencia de cualquier cuota por parte de ese Colegio no puede condicionar la tramitación del expediente de apertura de oficina de farmacia, ni existe justificación alguna para la paralización de la tramitación de las solicitudes formuladas por el hecho de no haber abonado las cantidades exigidas a tal efecto.

En virtud de cuanto antecede, y en uso de las facultades que atribuye al Procurador del Común de Castilla y León el art. 19 de la Ley reguladora de esta Institución,

RESUELVO

1.- Efectuar Recomendación Rormal, a fin de que en lo sucesivo, y en tanto no exista Ley habilitante, ese Colegio Oficial de Farmacéuticos se abstenga de exigir provisión de fondos a los solicitantes de autorización para apertura de oficinas de farmacia al tiempo de la iniciación del procedimiento, así como, en su caso, solicitar cantidades distintas a las derivadas de la práctica de la prueba, en los estrictos términos del art. 83 LRJPAC, o del art. 2.3 de la O.M. de 21 de noviembre de 1979, sin que en modo alguno se efectúe apercibimiento de archivo del expediente, salvo que el incumplimiento de lo requerido al interesado impida dictar una resolución sobre el fondo, en los términos de los arts. 71 y 92 LRJPAC, y de acuerdo con la doctrina del Tribunal Supremo citada en la consideración Cuarta de este escrito.

2.- Sugerir que, en consonancia con la anterior Recomendación, se proceda a la devolución de las cuantías exigidas a los solicitantes de autorización de apertura de farmacia, con una retroactividad de cinco años a contar desde la fecha, en aplicación del plazo general de prescripción de la Ley General Presupuestaria.

Esta es mi resolución y así la hago saber, con el ruego de que me manifieste la aceptación de la Recomendación realizada o, en su caso, el rechazo motivado de la misma."

EL Colegio Oficial de Farmacéuticos de Valladolid contestó a nuestra resolución en unos términos poco claros, que nos llevaron a solicitar la pertinente aclaración; ésta se ha producido recientemente, en el sentido de aceptar por entero nuestra Recomendación y Sugerencia. De todo ello se ha dado cuenta a los interesados, procediendo al cierre del expediente.

4.3.2. En este apartado nos detendremos en el peculiar modo de entender las normas jurídicas relativas al procedimiento, que deben ser observadas en la tramitación de los expedientes encomendados a los Colegios Oficiales de Farmacéuticos de Burgos, Zamora y Salamanca. La complejidad que han presentado estos expedientes nos lleva a exponer resumidamente los aspectos más relevantes que han servido de base para nuestras resoluciones.

Resaltamos, en primer lugar, una actitud poco colaboradora a la hora de facilitar los informes y documentos que hacen al caso, y que han obligado a esta Institución a reiterar las solicitudes de los mismos o a señalar detalladamente los documentos que precisábamos. Asimismo, en ninguno de los expedientes que a continuación se comentarán ha existido respuesta por parte del Colegio Oficial de Farmacéuticos destinatario de la resolución.

4.3.2.1. El expediente relativo al proceder del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Burgos se podría desglosar a su vez en cinco, pese a que se ha tramitado bajo un sólo número. Tan enorme es el volumen de la documentación aportada por el interesado, y tan complejas las consecuencias extraídas de su análisis, que optamos por hacer un resumen de las circunstancias mas llamativas que han servido como antecedentes de nuestra resolución.

El interesado formuló, en diversas fechas, solicitudes de apertura de oficina de farmacia en distintas zonas de la ciudad de Burgos, que, a su juicio, se encontraban comprendidas en el supuesto contemplado en el art. 3.1.b) del R.D. 909/1978.

En fecha 5 de marzo pasado nos dirigimos al Colegio Oficial de Farmacéuticos de Burgos en solicitud de la pertinente información sobre el estado de tramitación de los expedientes, e interesando asimismo copia de determinados documentos que no nos han sido facilitados.

La respuesta del Colegio Oficial de Farmacéuticos se puede resumir como sigue:

1.- Las peticiones realizadas por el interesado, en un número muy elevado, no se atienen a la legislación vigente y provocan un enorme trabajo al Colegio, que se ve obligado a paralizar otras peticiones, puesto que el interesado no solicita aperturas para núcleos aislados, sino que son zonas que forman parte de la ciudad y que no tienen diferenciación alguna, dificultades de acceso, ni solución de continuidad; el interesado tampoco se atiene al número mínimo de 2.000 habitantes ni a la distancia de 500 metros a las farmacias más cercanas.

2.- A raíz de la sentencia de 14 de julio de 1993, no se exige cantidad alguna en concepto de gastos de tramitación, con el consiguiente perjuicio económico para el Colegio, que en su condición de administración delegada en la tramitación de expedientes no se resarce, en cambio, de los desembolsos que tiene que efectuar. 3.- Por lo que hace a la situación concreta de cada expediente, a tenor del informe, resulta lo siguiente: a) Expediente iniciado el 10 de mayo de 1991: El recurso ordinario planteado por el interesado ante el Consejo General _número B_5396/95_, contra la resolución por la que se archivaba definitivamente su petición, fue resuelto por el Pleno de 20 y 21 de diciembre de 1995, y notificado el 2 de enero de 1996. "Se acordó la inadmisibilidad del recurso en base al art. 79.4 LPA y por consiguiente el expediente está archivado. El interesado no interpuso recurso contencioso_administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León".

b) Expediente iniciado el 16 de diciembre de 1988: En la resolución del recurso ordinario planteado ante el Consejo General _número B-5408/95_ recaída en diciembre de 1995 y notificada el 2 de enero de 1996, "se acordó la retroacción de las actuaciones, tal y como se procederá a realizar, continuándose la tramitación del expediente en la próxima reunión de la Junta de Gobierno".

c) Expediente iniciado el 18 de enero de 1993: El recurso ordinario _número B-4281/93_ fue resuelto en Pleno de 2 de marzo y notificado al interesado el 13 de abril de 1994. Se declaraba inadmisible, sin que se interpusiera recurso potestativo de reposición ni tampoco recurso contencioso_administrativo.

d) Expediente iniciado el 29 de marzo de 1993: El recurso ordinario _número B-4187/93_ fue resuelto en pleno de 21_22 de diciembre de 1993 y notificado al interesado el 14 de febrero de 1994.

Se declaraba inadmisible, sin que se interpusiera recurso potestativo de reposición ni tampoco recurso contencioso.

e) Expediente iniciado el 24 de julio de 1989: El interesado formuló recurso ordinario _número B-5397/95_ resuelto en Pleno de 20_21 de diciembre de 1995 y notificado el 22 de febrero de 1996. "Se estima en parte y procede en consecuencia continuar con las actuaciones procedimentales pertinentes, tal y como se procederá a realizar, continuándose la tramitación del expediente en la reunión de Junta de Gobierno que se celebre una vez haya transcurrido el plazo para recurrir ante la Sala de lo Contencioso_Administrativo que tiene el interesado, es decir, la siguiente al 22 de abril de 1996."

Profundizando en la documentación facilitada por el compareciente ante esta Institución (única con la que hemos llegado a contar), concluimos, en primer lugar y con carácter general, que en ninguno de los procedimientos se ha dictado la pertinente resolución que, poniendo fin a los mismos, decida todas las cuestiones planteadas, según establece el art. 89.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LRJPAC). En el primero de ellos se acordó el archivo en la fase inicial, y en los demás, o se ha optado por el mero silencio, no se ha facilitado la certificación de acto presunto, o han existido incidentes conexos con la cuestión principal, circunstancias todas que han obligado al interesado a seguir una y otra vez la vía de recurso ante el Consejo General de Colegios Oficiales, pero sin que, en algunos casos, aquélla se haya resuelto.

También con carácter general, destaca el incumplimiento del artículo único, número 16, del Decreto 183/1994, de 25 de agosto, en relación con el art. 42.2 LRJPAC, que establece el plazo máximo de seis meses para dictar resolución en los procedimientos de autorización de apertura de oficinas de farmacia.

Por otro lado, es preciso recordar que las consideraciones que efectúa el Colegio Oficial de Farmacéuticos sobre si el solicitante no cumplía con las previsiones legales aplicables es cuestión que debe dilucidarse precisamente en la fase de instrucción de los procedimientos administrativos, que terminarán con una resolución desestimatoria _si así procediere_ y debidamente motivada, de acuerdo con los arts. 53 y 54 LRJPAC. Fuera de dicho ámbito carecen de eficacia jurídica las opiniones que sobre lo infundado de las pretensiones planteadas puedan sostenerse.

En concreto, en el expediente relativo a la solicitud formulada el 16 de diciembre de 1988, y tras la comunicación del Colegio Oficial de Farmacéuticos de 11 de marzo de 1989 informando al interesado del acuerdo de paralización del expediente por existir una solicitud de traslado autorizado a otro farmacéutico, a la vez que se requería a aquél para la aportación de determinados documentos, el compareciente formuló alegaciones mediante escrito de 22 de marzo de 1989, escritos de reclamación en queja, denuncia de mora y exigencia de responsabilidades legales y, en 27 de marzo de 1995, recurso ordinario ante el Consejo General.

Cabe resaltar, de un lado, el dilatadísimo lapso de tiempo transcurrido desde la iniciación el expediente, y, de otro, que tras la resolución dictada en diciembre de 1995 por el Consejo General _en el recurso administrativo interpuesto por el interesado_ acordando la retroacción de las actuaciones, tampoco se haya procedido inmediatamente por parte del Colegio Oficial de Farmacéuticos a dar cumplimiento a lo dispuesto, adoptando las medidas necesarias para celebrar Junta de Gobierno a fin de reanudar a la mayor brevedad la instrucción del procedimiento, y ello pese a que, de acuerdo con el art. 10 del Reglamento del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Burgos, dicho órgano se reunirá, por lo menos, una vez al mes.

Es notorio el incumplimiento de los principios generales de actuación administrativa, cuyo fin último, no debe olvidarse, es servir con objetividad a los intereses generales con sometimiento pleno a la ley y al Derecho, de acuerdo con el art. 103.1 CE, principios que se manifiestan, entre otros, en el art. 74.1 LRJPAC, en cuanto obliga al impulso de oficio del procedimiento _presidido por el criterio de celeridad_ con el fin de hacer que éste avance sin alargar indebidamente su duración, así como en el art. 41.1 de la misma Ley , que manda adoptar las medidas oportunas para eliminar toda anormalidad en la tramitación de los procedimientos.

Por lo que hace a la solicitud presentada el 10 de enero de 1993, y tras la comunicación del Colegio Oficial de Farmacéuticos sobre la existencia de "peticiones anteriores pendientes de resolver", el interesado _al margen de la impugnación de otra cuestión incidental y resuelta en vía de recurso_ solicitó ser informado por escrito de "cuántas son las solicitudes anteriores, cuáles son los núcleos solicitados, quiénes son los solicitantes, en qué fecha realizaron su solicitud y estado en el que se encuentra la solicitud que paraliza el resto de los expedientes".

El Colegio Oficial de Farmacéuticos dictó acuerdo el 14 de diciembre de 1994 _sobre el que no nos consta que el Consejo General haya resuelto el recurso ordinario interpuesto con fecha 13 de febrero de 1995_, denegando lo solicitado, con base, en síntesis, en los siguientes argumentos:

- El compareciente no se encuentra comprendido en el ámbito de aplicación del art. 35, a) LRJPAC, esto es, que "el solicitante no figura en los expedientes abiertos en la zona señalada como interesado, sin perjuicio de que pueda personarse como interesado en cualquier momento procesal";

- Tampoco resulta aplicable el art. 37 del mismo texto legal, puesto que "los expedientes de los que pide copia el solicitante están aún abiertos por lo que no procede dar copia alguna".

A juicio de esta Institución el acuerdo de referencia debe ser calificado de auténtico dislate, habida cuenta de que el Sr. XXX, por el sólo hecho de iniciar el procedimiento de autorización de nuevas oficinas de farmacia al amparo de lo prevenido en el art. 4.1. del Real Decreto 909/1978 (y por supuesto de acuerdo con el art. 31.a) LRJPAC), ostenta la condición de interesado en el concreto procedimiento cuyo objeto viene determinado por la zona designada por éste , y que a su juicio es susceptible de contar con una nueva oficina de farmacia (sin perjuicio, claro está, de lo que resulte de la correspondiente tramitación).

Así las cosas, deviene indiferente cuál sea el número de solicitantes que pretendan idéntica autorización, pues en tal caso nos encontraremos ante una pluralidad de interesados en un mismo procedimiento, o si se prefiere, ante varias pretensiones que recaen sobre un mismo objeto _la apertura de una farmacia en una determinada zona_, correspondiendo a la Administración _en este caso al Colegio Oficial de Farmacéuticos_ decidir, de entre todos aquéllos, y una vez comprobada la concurrencia de los demás requisitos establecidos legalmente, cuál es el interesado que ostenta mejor derecho.

Lo que no resulta lícito es considerar que existen tantos procedimientos separados como solicitantes hayan instado la pertinente autorización, pretendiendo que sólo se ostenta la condición de interesado en el propio expediente promovido y no en los demás. Sin duda existirán tantos expedientes como solicitudes se hayan formulado, pero a la hora de resolver si procede o no la apertura de una oficina de farmacia en una zona concreta, existe un único procedimiento con un único objeto sobre el que la Ley obliga a adoptar una decisión, y frente al que cada uno de los solicitantes deviene interesado, en concurrencia y competición con los demás.

En este sentido puede decirse que a la Administración corresponde, en su caso, hacer un doble _y sucesivo_ pronunciamiento: ante todo determinar la procedencia o no de la apertura de nueva farmacia; si tal determinación es afirmativa, atribuir la autorización a uno de entre todos los aspirantes, de acuerdo con los criterios y méritos determinados legalmente.

Que no cabe negar al Sr. XXX, en este caso, la condición de interesado, resulta, además, de la regulación contenida en el art. 4 del R.D. 909/1978, y en los arts. 1 a 4 de la O.M. de 21 de noviembre de 1979, en cuanto se establece la obligación de acumulación, en un único expediente, de todas las solicitudes de autorización que correspondan al mismo Municipio, circunstancia que en nada altera la obligación que establece la norma de considerar previamente las solicitudes no resueltas.

En consecuencia, el acuerdo del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Burgos de 14 de diciembre de 1994 ha vulnerado el art. 35.a), en relación con el 31.1.a) LRJPAC, al haber negado al compareciente la condición de interesado, y con ello el derecho que le asiste a conocer en cualquier momento el estado de tramitación del procedimiento.

Para no alargarnos excesivamente, resta por aludir a la solicitud formulada el 24 de julio de 1989, que sólo la vía de recurso ordinario ante el Consejo General de Colegios de Farmacéuticos ha proporcionado al interesado un pronunciamiento en parte estimatorio, que le permitirá continuar con las actuaciones procedimentales pertinentes, después de siete años. Conviene tener presente que, en este caso, los motivos del recurso ordinario han sido, pura y simplemente, la ausencia de resolución expresa por parte del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Burgos sobre la pretensión de autorización formulada en la instancia, inactividad que, en este caso, debe entenderse como desestimatoria.

Nuevamente se aprecia la lentitud con que el Colegio Oficial de Farmacéuticos se dispone a cumplir lo resuelto en vía de recurso administrativo _continuar la tramitación_, siendo preciso insistir en que atenta contra todos los principios que deben presidir la actuación de las Administraciones públicas _y que también obligan al Colegio Oficial de Farmacéuticos, en tanto ejerce funciones públicas por delegación de la Administración_ demorar durante casi siete años el dictado de la resolución que, sobre la pretensión formulada por el Sr. XXX, proceda adoptar en derecho.

Aunque no proclamado constitucionalmente con la misma solemnidad que el derecho a obtener la tutela judicial efectiva, ex art. 24 CE, no hay duda de que también es fundamental el derecho de los ciudadanos, tanto de solicitar a las Administraciones públicas una actuación conforme al ordenamiento jurídico, como de que se atiendan las solicitudes de aquéllos precisamente por los cauces del procedimiento legalmente establecido, cuya existencia, no lo olvidemos, viene impuesta por el art. 105,c) CE. Y, como se ha encargado de resaltar, tanto la doctrina como la jurisprudencia, la efectividad del derecho al procedimiento supone no sólo la máxima amplitud en la legitimación, sino también la posibilidad de solicitar de la Administración todo aquello que resulte necesario para la plena satisfacción del derecho o interés que confiere la legitimación, y, por supuesto, el correlativo deber de dictar resolución expresa, y en el plazo que al efecto venga establecido.

La prolongada dilación a la hora de tramitar y resolver las peticiones formuladas por el interesado, junto con las infracciones que, a juicio de esta Institución, se han producido, se pueden reconducir a la reiterada negativa, frente al compareciente, de su derecho al procedimiento mismo, entendido como cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin _concepto que se recoge en el art. 105, c) CE_, y cuya existencia cumple con el doble papel de garantía del interés público y de los derechos de los ciudadanos.

Ante las infracciones del ordenamiento jurídico en que se ha incurrido por parte del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Burgos, esta Institución formuló un largo Recordatorio de Deberes Legales:

"- Ante todo, el art. 3 LRJPAC, en cuanto definidor de los principios generales a que debe someterse, en su actuación, toda Administración pública, y que comprende a los Colegios Profesionales cuando, como en el presente caso, vienen ejerciendo por delegación potestades propias de la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León.

- El artículo único, número 16 del Decreto 183/1994, de 25 de agosto, en relación con el art. 42.2 LRJPAC, que establece el plazo máximo de seis meses para dictar resolución en los procedimientos de autorización de apertura de oficinas de farmacia.

- El art. 31.1, a) LRJPAC, que atribuye la condición de interesados en el procedimiento administrativo a quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos, en relación con el art. 35, a) de la misma Ley, que proclama el derecho de los interesados a conocer, en cualquier momento, el estado de tramitación de los procedimientos y a obtener copias de documentos contenidos en ellos.

- El art. 53.l LRJPAC, en cuanto preceptúa que los actos administrativos que dicten las Administraciones públicas se ajustarán al procedimiento establecido, y el número 2 del mismo artículo, en cuya virtud, el contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos.

- El art. 41.1 LRJPAC, que determina la obligación de quienes tengan a su cargo la resolución o despacho de los asuntos, de evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitación de los procedimientos.

- El art. 42.1 LRJPAC, en cuanto establece la obligación de dictar resolución expresa de cuantas solicitudes sean formuladas por los interesados, y el número 2 del mismo artículo sobre la obligación de resolver en el plazo legalmente señalado.

- El art. 53 LRJPAC, en cuya virtud los actos administrativos deben dictarse con sujeción al procedimiento establecido, y su contenido se ajustará a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos.

- El art. 74.1 LRJPAC, en cuanto proclama el sometimiento del procedimiento a los principios de celeridad y actuación de oficio.

- Los arts. 87 y 89 LRJPAC, relativos a la forma normal de terminación del procedimiento, mediante la pertinente resolución que ponga fin al mismo, así como al contenido de ésta."

Muy pocos días antes de la fecha de cierre de este Informe, el Colegio Oficial de Farmacéuticos de Burgos ha contestado a nuestra resolución, mediante rechazo motivado en el que, en síntesis, manifiesta no reconocer que se hayan producido los incumplimientos denunciados, rechazo que se ha trasladado al presentador de la queja y que, obviamente, no podemos compartir.

4.3.2.2. El expediente de solicitud de autorización para apertura de oficina de farmacia en la localidad de Villanazar (Zamora) iniciado con fecha 18 de marzo de 1984, se ha resuelto un año y ocho meses después de su iniciación, por acuerdo de la Junta de Gobierno de 26 de octubre de 1995.

Se ha superado así, en exceso, el plazo para dictar resolución, que, tanto bajo la vigencia de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, como, tras su derogación, en el nuevo régimen de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), establecemos indubitadamente en seis meses (plazo general del art. 61 LPA, coincidente con el establecido en el Decreto nº 183/1994, de 25 de agosto, de la Consejería de Presidencia y Administración Territorial de la Junta de Castilla y León (artículo único, número 16).

- No se han observado los plazos establecidos para la instrucción (el anuncio a que se refiere el art. 4.2 del R.D. 909/1978, de 14 de abril, se publicó el 5 de mayo de 1994), sin que hayamos conocido causa alguna que justifique la demora, contrariando así los principios que deben aplicarse por las Administraciones públicas en todas y cada una de las fases de los procedimientos que son de su competencia, y que sin duda resultan de obligada observancia por parte de los Colegios Profesionales en cuanto ejercen potestades públicas, como ocurre en la materia que nos ocupa.

- No se ha guardado el orden debido en el despacho de los expedientes, ya que en la misma sesión de la Junta de Gobierno _26 de octubre de 1995_, se resolvió este expediente, y el iniciado mucho después _de traspaso de la farmacia de Villalcampo_ notificándose este último acuerdo el 31 de octubre de 1995, mientras que la resolución recaída en el expediente de apertura de farmacia en Villanazar no se notifica hasta el 19 de diciembre de 1995.

Esta Institución dirigió al Colegio Oficial de Farmacéuticos de Zamora, en junio de 1996, la resolución recaída en el expediente de queja, que contenía el siguiente Recordatorio de Deberes Legales (que encuentran sus correlativos en la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, para el caso de aquellos expedientes iniciados con anterioridad a la entrada en vigor del Decreto 183/1994, de 25 de agosto, pendientes de resolución en la actualidad), aplicables a la tramitación de los procedimientos de autorización de apertura de oficinas de farmacia:

- El artículo único, número 16 del Decreto 183/1994, de 25 de agosto, en relación con el art. 42.2 LRJPAC, que establece el plazo máximo de seis meses para dictar resolución.

- El art. 74.1 LRJPAC, en cuanto proclama el sometimiento del procedimiento a los principios de celeridad y actuación de oficio.

- El art. 74.2 LRJPAC, que obliga a guardar, en el despacho de expedientes, riguroso orden de incoación en asuntos de homogénea naturaleza.

- El art. 58.2, al establecer que "toda notificación deberá ser cursada en el plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado". 

A la fecha de cierre de este Informe, y pese a haber reiterado la obligación de respondernos, el Colegio Oficial de Farmacéuticos de Zamora no ha manifestado su postura ante nuestra resolución.

4.3.2.3. También se han traído a esta Institución las irregularidades acaecidas en los expedientes de solicitud de apertura de farmacia en las localidades de Mogarraz y Almenara de Tormes, ambas de la provincia de Salamanca. Su iniciación ante el Colegio Oficial de Farmacéuticos de Salamanca se produjo el 23 de marzo de 1993 y el 22 de noviembre de 1993, respectivamente. Están aún pendientes de resolución, y, según los comparecientes, no son informados del estado de tramitación del relativo a Almenara de Tormes, ni de la puntuación alcanzada.

El Colegio Oficial de Farmacéuticos de Salamanca, al responder a nuestra primera petición de informe, manifestó que la resolución para la localidad de Mogarraz, autorizando al solicitante con más puntuación, se dictó el 16 de junio de 1994, y que ni éste ni los tres siguientes seleccionados por orden de méritos han hecho uso del derecho de apertura, agotando el plazo concedido para ello. De ahí que el expediente continúe sin finalizar hasta que alguno de los restantes seleccionados haga uso efectivo de tal derecho.

A la vista de los antecedentes que nos han sido remitidos por el Colegio Oficial de Farmacéuticos, hemos comprobado que estamos ante la singular argucia empleada por profesionales establecidos que comparecen en los procedimientos de autorización de oficinas de farmacia sin intención de cambiar de establecimiento, y que, por la elevada puntuación que alcanzan, son los primeros destinatarios de la autorización, de la que hacen uso hasta agotar los plazos de los trámites posteriores contemplados en el R.D. 909/78 y O.M. de 21 de noviembre de 1979, sin que la apertura de la farmacia llegue a producirse. No dudamos en calificar estas prácticas de auténtico fraude de ley.

En cuanto a la solicitud para la localidad de Almenara de Tormes, manifestó el Colegio Oficial de Farmacéuticos de Salamanca que a partir del mes de marzo de 1993 se presentaron un elevado número de solicitudes de apertura de farmacia para los municipios de la provincia _presumiblemente por la supresión de derechos para la tramitación de estos expedientes_ que ha colapsado la actividad administrativa del Colegio. Debido a esta situación, algunos interesados han formulado escritos de denuncia de mora ante el Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos, por la tardanza en resolver el expediente relativo a Almenara de Tormes, viéndose obligado el Colegio Oficial de Farmacéuticos a remitir el expediente a este Organismo.

Sorprendidos ante esta manifestación _que el Colegio Oficial de Farmacéuticos de Salamanca se hubiera desprendido del expediente relativo a la localidad de Almenara de Tormes atentaría contra los más elementales principios de buena administración, suponiendo además, una dejación en el ejercicio de la competencia legalmente atribuida_, insistimos para que se nos remitiera al menos una copia del expediente, que, a nuestro juicio, debería obrar en dicho Colegio.

Se nos respondió de nuevo que dicho expediente no se encontraba en poder del Colegio y que, además, estaba pendiente ante el Consejo General con motivo de la interposición de recurso ordinario por parte de un interesado, por desestimación presunta.

Esta Institución optó por solicitar los antecedentes necesarios al Consejo General, al amparo del acuerdo de cooperación y coordinación suscrito con el Defensor del Pueblo, dirigiendo escrito a dicho Consejo con fecha 21 de junio e 1996, que hubo de ser reiterado, solicitando posterior ampliación de documentos _puesto que en este caso tampoco se nos han facilitado todos los requeridos con anterioridad_, sin que hasta el momento se encuentren en nuestro poder. Muy recientemente, el Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos se ha limitado a remitirnos la fotocopia de la tardía resolución recaída en el recurso ordinario interpuesto ante dicho órgano, en mayo de 1996, por el presentador de la queja.

La cadena de dificultades con que nos hemos encontrado en estos expedientes de queja se han expuesto muy resumidamente a fin de no ser reiterativos. Baste decir que ha transcurrido un año desde que esta Institución acordó su admisión a trámite, sin que, hasta el momento, se hayan podido reunir todos los antecedentes necesarios para dictar la oportuna resolución que ya presumimos imposible de llevar a efecto.